Die Digitalisierung transformiert Gesellschaft und Wirtschaft. Datengetriebene Geschäftsmodelle global tätiger Digital- und Plattformunternehmen, die zu konglomeraten Strukturen führen stellen die Wettbewerbspolitik vor neue Herausforderungen. Sowohl auf nationaler als auch europäischer Ebene wurde das Wettbewerbsrecht daher zahlreichen Anpassungen unterzogen: Zuletzt haben das GWB-Digitalisierungsgesetz (10. GWB Novelle) und danach das Gesetz über Digitale Märkte (Digital Markets Act, DMA) das Wettbewerbsrecht modernisiert und fit für das digitale Zeitalter gemacht. Jeweils mit dem Ziel, fairen Wettbewerb auch auf digitalen Märkten zu sichern und diese Märkte offen zu halten. So wird sichergestellt, dass alle Unternehmen mit innovativen Produkten und Leistungen an den Möglichkeiten dieser rasant wachsenden Märkte teilhaben können und Verbraucherinnen und Verbraucher von neuen Angeboten und guten Preisen profitieren können.

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Europäisches Wettbewerbsrecht

Um die Vorteile der europäischen Integration vollumfänglich nutzen zu können, brauchen wir einen funktionierenden Binnenmarkt. Ein Kernelement des Binnenmarkts ist ein modernes Wettbewerbsrecht und dessen effektive Durchsetzung. Zahlreiche Wettbewerbsbeschränkungen oder Unternehmenszusammenschlüsse haben unionsweite Auswirkungen. Deshalb unterstützt Deutschland die Arbeiten der Europäischen Kommission in den verschiedenen Gremien und Foren auf EU-Ebene und trägt – in Kooperation mit verschiedenen gleichgesinnten EU-Mitgliedstaaten – durch Initiativen und Vorschläge aktiv zur Fortentwicklung des europäischen Wettbewerbsrahmens bei. Zudem stimmt sich die Europäischen Kommission bei der Rechtsdurchsetzung eng mit den nationalen Wettbewerbsbehörden ab.

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Das Kartellverbot

Das Kartellverbot (§§ 1-3 GWB) verbietet solche Absprachen zwischen unterschiedlichen Unternehmen, die eine Verhinderung, Einschränkung oder Verfälschung des freien Wettbewerbs bewirken oder bezwecken. Verboten sind beispielsweise Preisabsprachen, bei denen die beteiligten Unternehmen festlegen, zu welchem Preis sie ihre vergleichbaren Produkte verkaufen. Derartige Kartellbildungen sind deswegen so schädlich für den Wettbewerb, weil sie dazu führen, dass Unternehmen nicht mehr miteinander konkurrieren, sondern sich vielmehr darauf einigen, nebeneinander im Markt zu existieren. Sie müssen keine Angst mehr haben, durch einen Konkurrenten, der günstiger oder besser produziert, vom Markt verdrängt zu werden. Geschädigt werden dadurch letztlich die Verbraucherinnen und Verbraucher, die Produkte und Dienstleistungen oft teurer erwerben müssen, als dies bei einem freien Leistungswettbewerb der Fall wäre.

Die Fusionskontrolle

Zusammenschlüsse zwischen Unternehmen, auch Fusionen genannt, sind in einer Marktwirtschaft häufig zu beobachten. Die Ziele können dabei vielfältig sein. Mitunter sollen Effizienzen, wie z.B. Synergieeffekte, genutzt werden oder neue Märkte und Kundengruppen erschlossen werden. Entsprechend können Fusionen zu Wachstum und einer Steigerung der unternehmerischen Wettbewerbsfähigkeit führen.

Da Fusionen aber auch die Marktstruktur so stark verschlechtern können, dass dies dem Wettbewerb nachhaltig schadet, untersucht die Fusionskontrolle (§§ 35-43 GWB) die Auswirkungen bestimmter Unternehmenszusammenschlüsse. Das GWB sieht ein Fusionskontrollverfahren vor, wenn die Umsätze der beteiligten Unternehmen oder die Kaufpreise der Zielunternehmen bestimmte Werte überschreiten. Schädlich für den Wettbewerb und damit verboten nach dem GWB sind beispielsweise solche Fusionen, die dazu führen, dass nur noch sehr wenige Anbieter (Oligopol) oder sogar nur noch ein einziger Anbieter (Monopol) in einem Markt existieren.

Das Ministererlaubnisverfahren im Rahmen der Fusionskontrolle

Untersagt das Bundeskartellamt im Rahmen der Fusionskontrolle einen Unternehmenszusammenschluss, können die beteiligten Unternehmen einen Antrag auf eine sogenannte Ministerialerlaubnis stellen. Die Bundesministerin oder der Bundesminister für Wirtschaft und Klimaschutz kann die geplante Fusion bei Vorliegen der gesetzlichen Voraussetzungen dann dennoch genehmigen. Das selten angewandte Instrument ist für Ausnahmefälle gedacht, in denen die gesamtwirtschaftlichen Vorteile eines Zusammenschlusses die Wettbewerbsbeschränkungen aufwiegen oder der Zusammenschluss durch ein überragendes Interesse der Allgemeinheit gerechtfertigt ist.

Mehr zum Ministererlaubnisverfahren und seinen Voraussetzungen finden Sie hier.

Die Missbrauchsaufsicht

Unternehmen können in Deutschland das Ziel verfolgen, mit ihren Produkten oder Dienstleistungen im Wettbewerb Marktführer zu werden. Ihre sogenannte marktmächtige Stellung dürfen sie aber nicht missbräuchlich ausüben. Geregelt ist dieses Verbot des Missbrauchs einer marktbeherrschenden bzw. -starken Stellung in der Missbrauchsaufsicht des GWB (§ 18-21 GWB).

Marktbeherrschend ist ein Unternehmen, wenn es auf seinem Markt keinem wesentlichen Wettbewerb mehr ausgesetzt ist und somit eine überragende Marktstellung innehat. Ob ein Unternehmen einen Markt beherrscht, wird beispielsweise anhand seines Marktanteils, seiner Finanzstärke oder auch an seinem Zugang zu Beschaffungs- und Absatzmärkten bestimmt.
Missbräuchlich verhält sich ein marktbeherrschendes Unternehmen beispielsweise dann, wenn es stark überhöhte Preise (z.B. im Vergleich zu ähnlichen Märkten mit wirksamem Wettbewerb) fordert und dadurch Verbraucherinnen und Verbraucher schädigt. Die Missbrauchsaufsicht des GWB berücksichtigt explizit auch die Besonderheiten der Digitalökonomie. So ist klargestellt, dass marktmächtige Unternehmen unter bestimmten Voraussetzungen anderen Unternehmen Zugang zu wettbewerbsrelevanten Daten gewähren müssen (§ 19 Absatz 4, § 20 Absatz 1a GWB). Seit dem Jahr 2021 kann das Bundeskartellamt großen Digitalunternehmen, deren überragende marktübergreifende Bedeutung für den Wettbewerb es festgestellt hat, bestimmte missbräuchliche Verhaltenspflichten untersagen (§ 19a GWB).

Sektoruntersuchungen und Maßnahmen gegen Störungen des Wettbewerbs

Seit 2005 können das Bundeskartellamt und die obersten Landesbehörden Untersuchungen bestimmter Märkte bzw. eines Sektors vornehmen, wenn Anhaltspunkte bestehen, dass der Wettbewerb möglicherweise eingeschränkt ist. Diese sog. Sektoruntersuchungen wurden vom Bundeskartellamt bisher häufig durchgeführt, endeten jedoch stets lediglich mit einem Bericht. Über Befugnisse, festgestellte Störungen des Wettbewerbs zu beheben, verfügte das Bundeskartellamt nicht, sodass das GWB hier eine „Lücke“ aufwies. Im November 2023 trat jedoch die 11. GWB-Novelle in Kraft, es dem Bundeskartellamt nun ermöglicht, Wettbewerbsstörungen schnell und effektiv abzustellen. Dafür soll das Bundeskartellamt unter anderem im Anschluss an eine Sektoruntersuchung verhaltensorientierte oder strukturelle Maßnahmen anordnen können. Darüber hinaus wurde die Abschöpfung von Vorteilen aus Kartellrechtsverstößen für die Behörde deutlich erleichtert. Mit der 11. GWB-Novelle wurde zudem die Durchsetzung des europäischen Gesetzes über digitale Märkte (Digital Marktes Act, DMA) gestärkt.

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Die Durchsetzung des Kartellrechts

Verschiedene nationale und europäische Institutionen sind mit der Anwendung und Durchsetzung der Wettbewerbsvorschriften sowie der Befassung mit wettbewerbspolitischen Fragen betraut. Besondere Bedeutung kommt dabei dem Bundeskartellamt, der Europäischen Kommission und den Zivilgerichten und europäischen Gerichten zu.

Die Monopolkommission als unabhängiges Beratungsorgan der Bundesregierung analysiert die Wettbewerbsverhältnisse, die Machtkonzentration in der Wirtschaft sowie die Tätigkeit der Kartellbehörden und unterbreitet Vorschläge zur Stärkung des Wettbewerbs.

Die Anwendung und Durchsetzung des GWB obliegt, von Ausnahmefällen abgesehen, dem Bundeskartellamt. Die Wettbewerbsbehörde mit Sitz in Bonn ist dabei unabhängig, d.h. sie unterliegt keinen Weisungen und trifft ihre Entscheidung ausschließlich nach wettbewerblichen Kriterien. Zu den Aufgaben des Bundeskartellamts gehören insbesondere die Durchsetzung des Kartellverbots, die Fusionskontrolle und die Missbrauchsaufsicht über marktbeherrschende Unternehmen. Daneben überprüft das Bundeskartellamt die Vergabe öffentlicher Aufträge des Bundes und führt sog. Sektoruntersuchungen, d.h. marktstrukturelle Analysen in bestimmten Wirtschaftszweigen durch.

Die Europäische Kommission

Die europäischen Wettbewerbsvorschriften werden durch die Europäische Kommission angewandt und durchgesetzt. Zuständig ist die Europäische Kommission dann, wenn der Handel zwischen den Mitgliedstaaten betroffen bzw. eine unionsweite Bedeutung für den europäischen Binnenmarkt gegeben ist. Aufgrund des Gleichlaufs zwischen europäischen und nationalen Wettbewerbsregularien sind die Aufgaben und Befugnisse der Europäischen Kommission mit denen des Bundeskartellamts vergleichbar und umfassen das Kartellverbot, die Fusionskontrolle und die Missbrauchsaufsicht.

Monopolkommission

Die Monopolkommission ist ein unabhängiges Beratungsgremium, das die Bundesregierung und die gesetzgebenden Körperschaften auf den Gebieten der Wettbewerbspolitik, des Wettbewerbsrechts und der Regulierung berät. Hauptsächlich erstellt die Monopolkommission Gutachten auf gesetzlicher Grundlage, entweder nach eigenem Ermessen, im Rahmen des Ministererlaubnisverfahrens oder in Auftrag der Bundesregierung oder des Bundesgerichtshofs.

Gesetzlich vorgesehen sind beispielsweise das alle zwei Jahre erscheinende „Hauptgutachten“ und regelmäßige Gutachten zur Wettbewerbsentwicklung in den Bereichen der Eisenbahnen und der Telekommunikationsmärkte. Im Hauptgutachten wird der Stand der Unternehmenskonzentration wirtschafts- und wettbewerbspolitisch beurteilt und rechtlich gewürdigt. Die Monopolkommission analysiert aber auch einzelne Branchen wie den Verkehrs- oder Dienstleistungssektor.

Eine Liste der Sondergutachten findet sich hier.

Netzgebundene Märkte

Die Öffnung netzgebundener Märkte in bislang monopolistisch geprägten Versorgungsbereichen wie Telekommunikation, Strom, Gas, Post und Eisenbahn ist seit den 1990er Jahren ein wirtschaftspolitischer Schwerpunkt in der Europäischen Union und in Deutschland. Diese Märkte sind dadurch gekennzeichnet, dass alle Anbieter auf die Nutzung eines Netzes angewiesen sind, um am Wettbewerb teilnehmen zu können. Beispiele sind das Schienennetz für Eisenbahnverkehrsunternehmen oder das Stromleitungsnetz für Stromerzeuger beziehungsweise -anbieter. Dabei kann es im Netzbereich in der Regel selbst keinen Wettbewerb geben, da beispielsweise der Bau von Parallelleitungen nicht rentabel ist. Auf den vorgelagerten Märkten wie der Stromerzeugung und den dem Netz nachgelagerten Märkten wie dem Schienenverkehr ist Wettbewerb jedoch grundsätzlich möglich.

Regulierung und Wettbewerb greifen gezielt ineinander

Funktionsfähigen Wettbewerb auf den vor- und nachgelagerten Märkten kann es nur dort geben, wo der Zugang zu Infrastruktur und Netzen sichergestellt ist. Gleichzeitig müssen Anreize für Investitionen nicht nur zur Instandhaltung der bestehenden Infrastruktur, sondern auch in neue Infrastrukturbereiche erhalten bleiben, damit sich neue Technologien etablieren können. Mit der Reform des Energiewirtschaftsrechts, der Liberalisierung und Regulierung der Bereiche Post- und Telekommunikation sowie des Eisenbahnsektors wurden wichtige Märkte in Deutschland für den Wettbewerb geöffnet. Voraussetzung für einen wirksamen Wettbewerb in diesen Netzsektoren ist eine konsequente staatliche Netzregulierung zugunsten eines diskriminierungsfreien Netzzugangs zu angemessenen Preisen. Die Regulierung des Netzzugangs soll den Wettbewerb auf den nachgelagerten Märkten stimulieren.

Es ist die Aufgabe der Bundesnetzagentur, bei der die Regulierungsbefugnisse für die Bereiche Telekommunikation, Post, Strom, Gas und Eisenbahn konzentriert sind, neben der Erfüllung der jeweiligen Versorgungsaufträge, in diesen Sektoren für Wettbewerb auf den nachgelagerten Märkten zu sorgen.

Vor allem die Öffnung des Telekommunikationsmarktes hat sich in Deutschland sehr positiv ausgewirkt. Neue Leistungsangebote bei sinkenden Preisen sind das Ergebnis dieser wettbewerbsorientierten Politik. Im Bereich der Telekommunikation wurde dies zugleich durch die rasante technologische Entwicklung des Mobilfunks und des Internets unterstützt.

Im Bereich des Eisenbahnsektors wurde das Schienennetz für Dritte zunächst im Zuge der Bahnreform geöffnet. Die später erfolgte Regulierung des diskriminierungsfreien Zugangs zur Schieneninfrastruktur war – ebenso wie in den anderen Netzbereichen – von der Europäischen Union angestoßen. Sie hat die Grundlage für Wettbewerb auf den Eisenbahnverkehrsmärkten geschaffen. Insbesondere im Schienengüterverkehr und im Bereich des Personennahverkehrs hat sich der Wettbewerb entwickelt.

Die Monopolkommission legt regelmäßig Sektorgutachten zum Stand und der absehbaren Entwicklung des Wettbewerbs in diesen Bereichen vor.

In Folge der Globalisierung erhöhen sich nicht nur die Anzahl grenzüberschreitender Fusionsvorhaben, sondern auch Geschäftsmodelle erstrecken sich auf immer mehr Staaten und die Zahl der über Deutschland hinausgehenden relevanten Märkte steigt. Neben der Notwendigkeit, grundlegende Prinzipien eines fairen globalen Wettbewerbs gemeinsam zu definieren nehmen deshalb auch die internationalen Koordinationserfordernisse behördlichen Handelns zu.

Internationale Kooperation im Rahmen der G7 OECD, WTO und UNCTAD: Gemeinsame Standards schaffen

Vor diesem Hintergrund wird die internationale Zusammenarbeit im wettbewerbspolitischen Bereich immer wichtiger. Das Bundesministerium für Wirtschaft und Klimaschutz arbeitet zusammen mit dem Bundeskartellamt in internationalen Organisationen wie G7, OECD, WTO, und UNCTAD in den dortigen Wettbewerbsausschüssen intensiv mit. Dabei geht es auf internationaler Ebene nicht um eine Vereinheitlichung des Wettbewerbsrechts, sondern um den gemeinsamen Austausch sowie die Vereinbarung von Mindeststandards, auf die sich die Staatengemeinschaft einigen sollte.

Länderübergreifender Austausch: Weitere internationale Kooperationsgremien

Daneben finden Diskussionen im Rahmen des International Competition Networks (ICN) statt, das sich ebenfalls als Forum für wettbewerbspolitische Meinungsbildung begreift. Das ICN ist ein im Jahr 2000 auch auf Betreiben des Bundeskartellamts geschaffenes Netzwerk zwischen Wettbewerbsbehörden. Rund 130 nationale und multinationale Wettbewerbsbehörden sind Mitglieder beim ICN. Hervorzuheben ist besonders die breite Mitgliederbasis aus verschiedenen Regionen der Welt und aus Staaten mit unterschiedlicher ökonomischer Leistungsfähigkeit.

Jährliche Konferenzen geben den Leiterinnen und Leitern der Wettbewerbsbehörden die Gelegenheit, sich auszutauschen, die Zusammenarbeit zwischen den Kartellbehörden zu verbessern und Empfehlungen auszusprechen. Die Arbeit ist in einer Reihe von Fach-Arbeitsgruppen organisiert. Das ICN hat sich so als weiteres wichtiges Forum für "Competition Advocacy" herausbilden können.