Mehr Zeit, größere Bedeutung

Wie das Europäische Semester mit einem Zwei-Jahres-Zyklus an Bedeutung gewinnen kann

Das sogenannte „Europäische Semester“ bezeichnet den wirtschafts-, finanz- und beschäftigungspolitischen Koordinierungszyklus in der Europäischen Union. Es sollte ursprünglich jeweils im ersten Halbjahr eines Jahres stattfinden (deshalb „Semester“) und besteht aus drei Säulen: Die erste ist die wirtschaftspolitische Koordinierung und Überwachung, die zweite das sogenannte makroökonomische Ungleichgewichtsverfahren (MIP) und die dritte Säule ist die haushaltspolitische Koordinierung nach dem Stabilitäts- und Wachstumspakt. (Der Artikel „Start des Europäischen Semesters 2019“ aus „Schlaglichter der Wirtschaftspolitik“ 11/2018 gibt einen breiten Überblick über das Europäische Semester.)

Die Europäische Kommission läutet jeweils ein Semester ein mit analytischen Berichten und Einschätzungen zu den finanz-, wirtschafts- und beschäftigungspolitischen Prioritäten in der Europäischen Union insgesamt sowie zur Politik der einzelnen Mitgliedstaaten. Abgeschlossen wird das Europäische Semester jeweils mit den länderspezifischen Empfehlungen des Rates der Europäischen Union, den wirtschafts- und auch finanzpolitischen Handlungsempfehlungen an die Mitgliedstaaten.

Grundlagen, Geschichte und aktuelle Diskussion des Europäischen Semesters Die Verlängerung des Turnus würde eine Änderung der Verordnungen 1466/97 und 1176/2011 (das Europäische Semester und das MIP) erfordern, welche derzeit eine jährliche Durchführung vorsehen. Hierzu bedarf es jeweils einer qualifizierten Mehrheit im Rat. Das Europäische Semester wurde vor zehn Jahren eingeführt, um eine wirtschafts-, finanz- und beschäftigungspolitische Koordinierung innerhalb der Europäischen Union zu etablieren. Die Finanz- und Staatsschuldenkrise hatte gezeigt, dass es nicht ausreicht, alleine auf die Einhaltung des fiskalpolitischen Regelwerks mit Zielen für Schuldenstand und Defizit zu achten. Makroökonomische Ungleichgewichte sind meist von komplexerer Natur und bedürfen einer umfassenden Betrachtung der gesamten Volkswirtschaft. Derzeit läuft ein Konsultationsprozess zur Überprüfung der wirtschaftspolitischen Steuerung (sog. Two-Pack/Six Pack Review der Europäischen Kommission vom 5. Februar 2020), der bis Jahresende abgeschlossen sein soll. Der Abschluss der Konsultation kann das nötige Momentum erzeugen, um die bisherige Zögerlichkeit hinsichtlich einer Reform des Europäischen Semesters zu überwinden.

Das Semester hat sich seit seiner Einführung im Jahr 2010 als verlässliches Koordinierungsinstrument etabliert. Es steht jedoch vor großen Herausforderungen:

Zum einen stellt sich die Frage, wie neue Schwerpunkte der EU-Politik im Rahmen des Green Deals angemessen im Semester reflektiert werden können, ohne dieses zu überfrachten. Auch stellen sich neue Aufgaben durch eine geplante starke Anbindung neuer EU-Instrumente an das Europäische Semester. Das sind insbesondere das zur Zeit verhandelte Haushaltsinstrument für Konvergenz und Wettbewerbsfähigkeit (BICC/Budgetary Instrument for Convergence and Competitiveness) in der Eurozone sowie der „Just-Transition-Fund“, ein Fonds, aus dem europaweit Hilfen für den klimafreundlichen Umbau der Wirtschaft finanziert werden sollen.

Zum anderen gilt es, die Akzeptanz des Europäischen Semesters und der damit verbundenen wirtschafts- und strukturpolitischen Empfehlungen weiter zu stärken. Hierzu ist vor allem eine angemessene Beteiligung der Mitgliedsstaaten – von Regierungen und Parlamenten, von Regionen, aber auch von Verbänden und Sozialpartnern – erforderlich. Nur so kann die Umsetzung von Reformen künftig besser gelingen.

Vorteile eines Zwei-Jahres-Turnus

Bisher findet das Europäische Semester in einem jährlichen Turnus statt. Durch die Umstellung auf einen zweijährigen Turnus für die ersten beiden Säulen des Europäischen Semesters, die wirtschaftspolitische Koordinierung und Überwachung sowie das Makroökonomische Ungleichgewichtsverfahren, könnten bestehende Schwierigkeiten in vielfacher Hinsicht adressiert werden:

1. Die Kritik von vielen Seiten über zu geringe Fortschritte bei der Umsetzung der empfohlenen Strukturreformen könnte durch einen Zwei-Jahres-Zyklus abgebaut werden. Bisher liegt zwischen Annahme der länderspezifischen Empfehlungen, Berichterstattung über deren Umsetzung durch die Mitgliedsstaaten und den Entwürfen der Europäischen Kommission für neue länderspezifische Empfehlungen mit knapp drei Monaten so wenig Zeit (siehe Schaubild), dass meist nur geringe Fortschritte erreicht werden. Im Ergebnis wiederholen sich die Empfehlungen von Jahr zu Jahr, oft sogar wortgleich. Strukturreformen brauchen aber Zeit. Sie müssen politisch diskutiert und durchgesetzt werden und können erst dann ihre Wirkung entfalten.
2. Eine zeitliche Entzerrung würde eine bessere Beteiligung von Sozialpartnern, Verbänden und Parlamenten in den Mitgliedsstaaten erlauben. Diese Beteiligungsprozesse finden derzeit unter sehr hohem Zeitdruck und mit sehr kurzen Fristen statt. Glaubwürdigkeit, Ownership und Bedeutung des Semesters könnten durch eine Entzerrung gestärkt werden und zu einer stringenteren Reformumsetzung beitragen.
3. Der mit der Durchführung des Semesters verbundene hohe bürokratische und politische Aufwand ließe sich sinnvoll reduzieren.
4. Durch die Effizienzgewinne könnte der notwendige Spielraum geschaffen werden, um neue Themen und Instrumente stärker im Europäischen Semester zu verankern.

Ablauf eines Zwei-Jahres-Turnus

Folgende Struktur erscheint für einen Zwei-Jahres-Turnus geeignet: Die jährliche Strategie für nachhaltiges Wachstum, üblicherweise im Spätherbst veröffentlicht, bildet weiterhin in jedem Jahr den Nukleus für die Beschreibung der wirtschaftlichen und sozialen Lage in Europa sowie die von der Europäischen Kommission gesetzten Prioritäten. Hierauf aufbauend sind jährlich länderspezifische Empfehlungen an die Eurozone möglich, wie es sie bereits heute gibt.

Vor allem die länderspezifischen Empfehlungen für die Mitgliedstaaten werden aber künftig lediglich in jedem zweiten Jahr veröffentlicht und abgestimmt, um dem längerfristigen Wirkungscharakter von Strukturreformen Rechnung zu tragen. In der Folge entstünde dann auch mehr Zeit für Berichterstattung über Reformfortschritte und bilateralen Austausch zwischen Europäischer Kommission und Mitgliedsstaaten.

Auch das makroökonomische Ungleichgewichtsverfahren würde standardmäßig für alle Mitgliedsstaaten nur noch alle zwei Jahre durchgeführt. Einzelne Mitgliedstaaten, die aufgrund der Schwere ihrer Ungleichgewichte einem regelmäßigen Monitoring unterzogen wurden, würden wie bisher in einem engeren zeitlichen Rahmen überprüft.

Der Vorschlag würde der bislang als Reformhindernis geltenden engen Verknüpfung der drei Säulen des Europäischen Semesters Rechnung tragen. Für die haushaltspolitische Koordinierung sollte es weiterhin bei dem durch die Haushaltsaufstellung natürlicherweise vorgegebenen einjährigen Turnus bleiben.

Ziel einer solchen Verschlankung ist nicht, das Europäische Semester in seiner Bedeutung herabzusetzen. Im Gegenteil geht es vielmehr darum, diesen zentralen Koordinierungsmechanismus durch effektive und effiziente Prozesse zu stärken, die Akzeptanz in den Mitgliedsstaaten zu erhöhen und die gemeinsame Umsetzung von Strukturreformen noch konsequenter voranzutreiben.

Mehr zum Thema: Links Strategie für nachhaltiges Wachstum: https://t1p.de/strategie-nachhaltiges-wachstum-2020 Empfehlungen an die Eurozone: https://t1p.de/2020-euro-area-recommendation Berichterstattung über Reformfortschritte: www.bmwi.de/nationales-reformprogramm-2019 Länderspezifische Empfehlungen: https://t1p.de/nationales-reformprogramm-2019 Makroökonomisches Ungleichgewichteverfahren: https://t1p.de/macroeconomic-imbalance-procedure

Kontakt: Eike Kreplin Referat: Europäische Wirtschafts- und Währungsfragen schlaglichter@bmwk.bund.de