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Strompreise: Neue Wege bei der Finanzierung

Hohe Strompreise in Deutschland? Mit dem Einstieg in die Haushaltsfinanzierung der EEG-Umlage entstehen neue Perspektiven – auch für die Entlastung der Verbraucher

Wenn der Strompreis in den Nachrichten thematisiert wird, dann ist der Anlass oft eine drohende Preiserhöhung für die Verbraucherinnen und Verbraucher. Legt man die übliche Spannbreite der Stromverbräuche und den durchschnittlichen Strompreis aus dem aktuellen Monitoringbericht von Bundesnetzagentur und Bundeskartellamt zugrunde, so hatten „typische“ Haushalte zuletzt Stromkosten von 750 bis 1.500 Euro im Jahr. Die monatlichen Abschläge liegen oft zwischen 60 und 100 Euro. Nach einer Auswertung aus dem Jahr 2018 machten die Ausgaben für Strom im Jahr 2015 im Durchschnitt 2,4 % des Nettoeinkommens und rund 27 % der Energieausgaben eines Haushalts aus. Für die 5 % Haushalte mit dem niedrigsten Einkommen betrugen diese Anteile durchschnittlich rund 8 % bzw. 35 %. Der Strompreis ist hier ein wichtiger Faktor für die Kaufkraft.

In Kürze: Der Monitoringbericht von Bundesnetzagentur und Bundeskartellamt erscheint jedes Jahr. Dieses Jahr hat er sich aufgrund der Corona-Pandemie verzögert und wird voraussichtlich erst im Januar 2021 veröffentlicht. Dieser Artikel bezieht sich daher auf den Bericht aus 2019.

Darüber, wie sich dieser Preis zusammensetzt und wie er sich im Laufe der letzten Jahre entwickelt hat, herrscht aber oft Unkenntnis. Klar ist: Unsere Energieversorgung hat in den vergangenen zwei Jahrzehnten einen rapiden Wandel durchgemacht. Dieser Wandel – die Energiewende – ist noch längst nicht abgeschlossen. Wichtige Meilensteine wie der Ausstieg aus Kernenergie und Kohleverstromung, der weitere Netzausbau und der beschleunigte Ausbau der Kapazitäten zur Stromerzeugung aus Erneuerbaren Energien werden die Entwicklung auch des Strompreises in den nächsten Jahren prägen.

Wichtig ist dabei, dass der Strompreis nur zum Teil von den Stromanbietern beeinflusst werden kann: Energiebeschaffung, Vertrieb und die Marge der Stromvertriebe machen nur ein knappes Viertel der Strompreise aus. In Deutschland wird der Strompreis dagegen maßgeblich von Steuern, Abgaben und Umlagen, also hoheitlich veranlassten oder sogar vom Staat erhobenen Preisbestandteilen, bestimmt. Die größten Einzelposten sind dabei die Netzentgelte und die Umlage nach dem Erneuerbare-Energien-Gesetz (EEG).

Außerdem ist Strompreis nicht gleich Strompreis. Der Strompreis und seine einzelnen Bestandteile variieren sehr stark nach Verbrauchergruppen. Dies gilt sowohl zwischen verschiedenen Abnehmertypen (ein Haushalt hat in der Regel deutlich andere Strompreise als ein Industrieunternehmen) als auch innerhalb einer Verbrauchergruppe (eine Aluminiumhütte wird in der Regel andere Strompreise zahlen als ein großes Automobilwerk). Und ein Haushalt, der regelmäßig den Strompreis prüft und ggf. zu einem günstigeren Anbieter wechselt, zahlt deutlich weniger als ein Haushalt, der dies nicht tut.

Die Strompreise für deutsche Privathaushalte im Vergleich

Wenn in den Medien über Strompreise berichtet wird, dann geht es meist um einen Anstieg. Tatsächlich sind die Strompreise für Privathaushalte in Deutschland aber seit 2014 weitgehend stabil. Laut Monitoringbericht zahlten deutsche Haushalte mit 30,85 Cent pro Kilowattstunde 2019 im Durchschnitt nur 1,3 Cent pro Kilowattstunde mehr als noch im Jahr 2014. Das ist ein Anstieg von weniger als 1 % pro Jahr – also unter der allgemeinen Inflationsrate in diesem Zeitraum von 1,1 % pro Jahr. Die Preise anderer Güter sind also im Durchschnitt stärker gestiegen. Auch die Einkommen wuchsen in diesem Zeitraum mit gut 1,5 % pro Jahr im Durchschnitt stärker als die Strompreise. Der Anteil der Letztverbraucherausgaben für Strom am Bruttoinlandsprodukt ist sogar von einem Höchststand von 2,7 % im Jahr 2012 auf 2,4 % im Jahr 2018 gesunken. Gleichzeitig ist der Wettbewerb auf dem Markt der Endkundenstromanbieter hoch, viele Kunden können durch einen Wechsel des Anbieters ihre Strompreisbelastung senken. Haushalte in Deutschland haben laut Monitoringbericht im Durchschnitt über 100 Anbieter, aus denen sie wählen können.
Dennoch zeichnet sich Deutschland im europäischen und internationalen Vergleich durch ein hohes Strompreisniveau aus: In keinem anderen EU-Mitgliedsstaat sind die Strompreise für typische Haushaltskunden aktuell höher: So liegen die Preise in Deutschland in absoluten Zahlen 43 % über dem EU-Durchschnitt und sind gut dreimal so hoch wie in Bulgarien, dem EU-Land mit den günstigsten Preisen (Abbildung 2). Zu bedenken ist dabei, dass das BIP pro Kopf in Deutschland deutlich (um rund 20 %) über dem EU-Durchschnitt liegt, was auch insgesamt ein höheres Preisniveau nach sich zieht.

Vor allem aber sind die Ursachen für die im internationalen Vergleich hohen Strompreise nicht in den letzten Jahren zu finden. Sie liegen weiter zurück in der Vergangenheit: Zwischen 2010 und 2014 kam es zu einem starken Anstieg der Strompreise von 23,42 ct/kWh auf 29,53 ct/kWh – ein jährlicher Anstieg um mehr als 1,5 ct/kWh bzw. gemittelt gut 6,5 % pro Jahr. Treiber dieses Anstiegs waren hoheitlich veranlasste Preisbestandteile und insbesondere die EEG-Umlage. Der Anstieg der EEG-Umlage war wiederum auf den starken Ausbau von Photovoltaik- und Biomasseanlagen bei gleichzeitig hohen Fördersätzen für diese Anlagen zurückzuführen. Diese vergleichsweise hohen Förderkosten belasten den Strompreis noch heute, weil die Vergütungen für den Strom aus Erneuerbaren Energien für 20 Jahre garantiert sind. Diesen „Kostenrucksack“ aus der Vergangenheit werden wir noch einige Jahre tragen müssen. Er wird aber Jahr für Jahr leichter, weil die Vergütungsansprüche der Altanlagen ab 2021 sukzessive enden.

In Kürze: Den „Kostenrucksack“ aus früher beschlossenen Förderregeln haben wir noch einige Zeit zu tragen.

Zudem haben die zwischenzeitlich durchgeführten EEG-Reformen (wie beispielsweise der Wechsel zum Ausschreibungsmodell) und der technologische Fortschritt die Förderkosten für Neuanlagen deutlich gesenkt. Während z. B. in der Anfangszeit des EEG kleine Photovoltaik-Dachanlagen noch Vergütungssätze von teilweise über 50 ct/kWh bekamen, liegen die in Ausschreibungen ermittelten Vergütungen für Photovoltaik-Freiflächen­anlagen heute nur noch um die 5 ct/kWh. Der Strom aus den Anlagen wird an der Strombörse verkauft und erzielt dort im Schnitt Preise in der Größenordnung von 3 bis 4 ct/kWh. Die EEG-Umlage wird also durch diese Anlagen nur mit 1 bis 2 ct/kWh belastet. Aus dem „Kostenrucksack“ der Vergangenheit kann man also nicht ableiten, dass die heutige und insbesondere die künftige Förderung der Erneuerbaren Energien durch das EEG zu teuer sei.

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Mittelständische Industrie, Grossverbraucher und stromkostenintensive Industrie

Da sich industrielle Stromabnehmer oft im internationalen Wettbewerb behaupten müssen, ist für sie vor allem auch der internationale Preisvergleich relevant. Dieser ist zum einen im Rahmen der regelmäßig von der Internationalen Energie-Agentur (IEA) gesammelten Daten möglich. Auf dieser Basis scheint es zunächst, dass die Preise für deutsche Industriekunden ebenso wie für die Haushaltskunden auf hohem Niveau liegen. So schwankte der von der IEA für Deutschland ausgewiesene Strompreis für einen Industriebetrieb mit einem jährlichen Stromverbrauch von 2.000 bis 20.000 MWh in den vergangenen fünf Jahren zwischen 15,7 ct/kWh (2014) und 14,7 ct/kWh (2018). Demgegenüber lag der Preis in wichtigen anderen IEA-Mitgliedsländern wie beispielsweise den Vereinigten Staaten von Amerika oder China regelmäßig deutlich niedriger. Ein ähnliches Preisniveau wie für Deutschland wird von der IEA beispielsweise für Japan und Brasilien angegeben.

Die von der IEA herausgegebenen Zahlen erlauben allerdings keine Unterscheidung bezüglich der Abnahmemengen und der staatlich verursachten Preisbestandteile. Hier sind die von Eurostat, dem statistischen Amt der Europäischen Union, regelmäßig veröffentlichten Zahlen wesentlich genauer; für Deutschland auch die im Rahmen der Besonderen Ausgleichsregelung erhobenen Stromkosten.

Diese Veröffentlichungen zeichnen ein deutlich differenzierteres Bild. Zwar lässt sich auch aus diesen Zahlen erkennen, dass sich die Industriestrompreise in Deutschland für kleinere Industrieverbraucher etwas oberhalb des (EU)-Durchschnitts bewegen: Im Abnahmeband zwischen 2 und 20 GWh pro Jahr lagen sie in den letzten fünf Jahren beispielsweise bei 12 bis 13 ct/kWh gegenüber einem EU-Durchschnitt von rund 10 ct/kWh. Je größer die Abnahmemenge, desto mehr nähern sich die deutschen Industriestrompreise aber dem europäischen Durchschnitt an beziehungsweise erreichen diesen (Abbildung 3).

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Besonders stromkostenintensive, im internationalen Wettbewerb stehende Unternehmen zahlen in Deutschland oft einen Strompreis um 5 ct/kWh, was als international wettbewerbsfähig gelten kann. Erreicht wird das vor allem dadurch, dass mit zunehmender Stromkostenintensität die stark im internationalen Wettbewerb stehenden Industrien weitgehend von Steuern, Abgaben und Umlagen entlastet werden. Das wird beispielsweise durch bewährte Instrumente wie die Besondere Ausgleichsregel des EEG und Regelungen mit ähnlicher Zielsetzung unter anderem bei der Stromsteuer erreicht. Es ist dabei nicht so, wie häufig unterstellt, dass sich die Wirtschaft aus den Kosten der Finanzierung des Ausbaus der Erneuerbaren Energien „herauszieht“. Tatsächlich werden laut der regelmäßigen BDEW-Strompreisanalyse üblicherweise rund die Hälfte der Kosten der EEG-Umlage von den Sektoren Industrie, GHD (Gewerbe, Handel, Dienstleistungen), Verkehr und Landwirtschaft getragen.

Warum der Strompreis wichtig für die Zukunftsfähigkeit des deutschen Standorts ist

Auf der einen Seite haben vergleichsweise hohe Strompreise auch erwünschte Effekte: Sie bieten einen Anreiz, mit Strom sparsam und effizient umzugehen. Genau mit dieser Zielsetzung wurde im Rahmen der „Ökosteuerreform“ vor gut 20 Jahren die Stromsteuer eingeführt und schrittweise auf etwa 2 ct/kWh erhöht.

Zudem sind die Einnahmen aus den verschiedenen Strompreisbestandteilen ein wichtiges Rückgrat der Finanzierung der Kosten von Energiewende und Klimaschutz, die so auf möglichst viele Schultern verteilt werden. Die Netzentgelte dienen der Finanzierung des dringend erforderlichen Ausbaus der Stromnetze, um beispielsweise den Windstrom von der Nordsee zu den Verbrauchszentren im Süden oder von den Solarzellen auf den Dächern der Nachbargemeinde zum Elektroauto zu bringen. Die EEG-Umlage finanziert die Kosten der Förderung der Stromerzeugung aus Erneuerbaren Energien in Deutschland, die unerlässlich für die Er­reichung der ambitionierten Klimaziele ist. So besteht das gesetzlich verankerte Ziel, den Anteil der Erneuerbaren Erzeugung am Bruttostromverbrauch bis 2030 auf 65 % zu steigern. Für das Ziel einer klimaneutralen Gesellschaft bis 2050 ist eine praktisch vollständig auf Erneuerbaren Energien fußende Stromerzeugung unabdingbar.

Für viele Stromkunden sind hohe Strompreise aber vor allem eine Belastung. Die Bedeutung für die Kaufkraft vieler Haushalte wurde schon genannt. Auch auf die Rolle für die internationale Wettbewerbsfähigkeit der Industrie wurde schon hingewiesen. Ein Unternehmen der chemischen Industrie, bei dem die Stromkosten im Median bei über 26 % der Bruttowertschöpfung liegen – zu Grunde gelegt sind hier Daten aus der Besonderen Ausgleichsregelung –, lässt sich in Deutschland nur betreiben, wenn es Strom zu international wettbewerbsfähigen Preisen beziehen kann. Die bestehenden Sonderregelungen für die Industrie bei staatlich veranlassten Preisbestandteilen sind daher erforderlich und gerechtfertigt.

In den vergangenen Jahren ist nicht zuletzt in den Fokus gerückt, dass vergleichsweise hohe Strompreise ambitionierten Klimazielen entgegenstehen können. Die Attraktivität vieler klimaschonender Technologien, wie beispielsweise der Elektromobilität, des Einsatzes von Wärmepumpen im Gebäudebereich oder der Elektrifizierung von Prozessschritten in der Industrie sind eng an das Strompreisniveau gekoppelt. Auch die Erzeugung von Wasserstoff mittels Elektrolyse, der z. B. für eine weitgehend klimaneutrale Stahlerzeugung gebraucht wird, setzt die Verfügbarkeit von kostengünstigem Strom voraus – nur so kann beispielsweise mit Wasserstoff erzeugter Stahl auf dem Weltmarkt konkurrenzfähig sein.

Wirtschafts-, Energie- und Klimapolitik müssen also die richtige Balance finden, um diese unterschiedlichen Überlegungen zueinander zu bringen. Die Bedeutung des Strompreises für die Zukunftsfähigkeit unserer Wirtschaft und Gesellschaft wird angesichts des internationalen Wettbewerbs und unserer ambitionierten Klimaziele künftig weiter zunehmen.

Entlastungen bei der EEG-Umlage für die Energiewende

Die EEG-Umlage steht seit vielen Jahren im Zentrum der Diskussion um das hohe Strompreisniveau in Deutschland. Sie macht derzeit mehr als ein Fünftel des Haushaltsstrompreises aus. Für ein nicht-privilegiertes Industrieunternehmen kann dieser Anteil sogar 40 % des Strompreises betragen.

Um die Belastung für Stromverbraucher zu mindern, deren Kaufkraft zu stärken und um die Wettbewerbsnachteile strombasierter Klimaschutztechnologien abzubauen, hat die Bundesregierung im vergangenen Jahr beschlossen, die EEG-Förderkosten künftig teilweise durch Haushaltsmittel zu finanzieren und damit den Strompreis zu entlasten. Ab 2021 fließt ein Teil der Einnahmen aus der nationalen CO2-Bepreisung im Wärme- und Verkehrssektor (Brennstoffemissionshandelsgesetz - BEHG) in die Finanzierung des EEG und wird über eine Senkung der EEG-Umlage an die Bürgerinnen und Bürger sowie die Unternehmen zurückgegeben.

Trotz dieser Maßnahme drohte die EEG-Umlage 2021 stark anzusteigen. So wie viele andere Bereiche von Wirtschaft und Gesellschaft wurde auch das Finanzierungssystem des EEG von der Corona-Pandemie hart getroffen: Durch einen deutlichen Rückgang des Stromverbrauchs und einen Preisverfall an der Strombörse wurde das EEG-Konto stark belastet. Im Rahmen des Corona-Konjunkturpakets hat die Bundesregierung deshalb zur Nachfragestützung zusätzlich Mittel in Höhe von 11 Milliarden Euro bereitgestellt, um einen kurzfristigen Anstieg der EEG-Umlage zu verhindern. Hierdurch konnte die Umlage für das Jahr 2021 verlässlich auf 6,5 Cent pro Kilowattstunde gesenkt werden. Im Jahr 2022 soll die EEG-Umlage weiter auf 6,0 Cent pro Kilowattstunde sinken. Dies ist ein wichtiger Beitrag zur Entlastung der Stromkosten sowie zur kurz- und mittelfristigen wirtschaftlichen Erholung.

Strombörse Durch den Handel an der Strombörse werden die angebotene und die nachfragte Menge an Strom ins Gleichgewicht gebracht. Auch Strom aus Erneuerbaren Energien wird an der Strombörse gehandelt. Mit einer stark gesunkenen Wirtschaftsleistung im Zuge der Corona-Krise ist die Nachfrage nach Strom und damit auch der Preis an der Strombörse gesunken. Daher sind die Erlöse für Strom aus Erneuerbaren Energien stark eingebrochen. Über die EEG-Umlage wird die Förderung nach dem Erneuerbare-Energien-Gesetz (EEG) finanziert. Der Finanzierungsbedarf entsteht aus der Differenz aus Förderanspruch und tatsächlichen Markterlösen des erneuerbaren Stroms. Steigt der Strombörsenpreis (z. B. durch einen höheren europäischen CO2-Preis), sinkt die Differenz und der Finanzierungsbedarf. Umgekehrt steigt die Differenz bei sinkenden Strombörsenpreisen – wie im Zuge der Corona-Krise 2020.

Ausblick: Perspektiven für die Strompreise in Deutschland

Die Diskussion über die Höhe der Strompreise wird regelmäßig von einer Reihe von Missverständnissen begleitet. So ist es zwar zutreffend, dass Haushalte in Deutschland im internationalen Vergleich sehr hohe Strompreise zahlen. Allerdings liegen die Ursachen hierfür vor allem in einem erheblichen Preissprung zu Beginn des vergangenen Jahrzehnts, für den die Förderung der Erneuerbaren Energien eine wichtige Rolle spielte. Dieses System ist jedoch mittlerweile auf eine finanziell deutlich nachhaltigere Basis gestellt worden – und sowohl die EEG-Umlage als auch die Strompreise für Haushalte sind seit 2014 stabil. Und anders als oftmals vermutet hat gerade die besonders stromkostenintensive Industrie hierzulande durchaus Zugang zu international wettbewerbsfähigen Strompreisen. Die Herausforderung ist hier nicht das Preisniveau, sondern fehlende Planungssicherheit, beispielsweise weil Beihilfegenehmigungen auslaufen.

Die Wirtschafts- und Energiepolitik steht weiterhin vor großen Gestaltungsaufgaben. Die Haushalte und auch die mittelständische Industrie müssen von vergleichsweise hohen Stromkosten entlastet werden. Das stärkt die Kaufkraft und den Wirtschaftsstandort Deutschland. Eine Entlastung ist auch mit Blick auf die Erreichung der deutschen und europäischen Klimaziele erforderlich. Niedrigere Stromkosten können einen Beitrag leisten, um wichtigen Technologien wie der Wasserstoffproduktion oder der Elektromobilität schneller den Durchbruch zu ermöglichen. Wirtschaftspolitisch ist dabei der richtige Weg, die Stromkosten für alle zu senken, statt immer neue Ausnahme- und Sonderregelungen einzuführen. Deswegen ist der Einstieg in die Haushaltsfinanzierung der EEG-Umlage ein ganz entscheidender Schritt nach vorne. In den nächsten Jahren gilt es, hierauf aufzubauen.

Kontakt: Joachim Schmitz, Sonja Rinne & Sebastian Pieper Referat: Ökonomische Fragen der Energiewende, Szenarien, energiepolitische Fragen des Emissionshandels und Sektorkopplung schlaglichter@bmwi.bund.de