Im Fokus: Auf dem Weg ins Gigabit-Zeitalter Das Telekommunikationsmodernisierungsgesetz schafft einen modernen Rechtsrahmen für den Telekommunikationsmarkt in Deutschland

Schnelle und zuverlässige Internetzugänge sind für unsere heutige Wirtschaft und Gesellschaft unverzichtbar. Ob auf dem Land oder in der Stadt: Ohne eine leistungsfähige Internetverbindung geht es nicht mehr. Das wird gerade in Zeiten des Homeoffice, täglicher Videokonferenzen und des virtuellen Schulunterrichts in der Pandemie deutlicher denn je. Das Telekommunikationsmodernisierungsgesetz zur Umsetzung des europäischen Kodex und zur Modernisierung des Telekommunikationsrechts (TKMoG) leistet einen wichtigen Beitrag für mehr Geschwindigkeit und Verlässlichkeit im Internet.

Den Gesetzentwurf hatten Bundeswirtschaftsministerium (BMWi) und Bundesverkehrsministerium (BMVI) gemeinsam vorgelegt. Bundesrat und Bundestag haben mit ihrer Zustimmung im Frühjahr den Weg frei gemacht, den bisherigen nationalen Rechtsrahmen grundlegend neu zu justieren. Dem vorangegangen war ein sehr intensiver Abstimmungsprozess, der mit der Veröffentlichung der Eckpunkte zur Novelle des Telekommunikationsgesetzes im Februar 2019 begann und seinen Abschluss in der Zustimmung des Bundesrates am 7. Mai 2021 fand.

Ergebnis ist ein umfangreiches Werk von 230 neugefassten Paragraphen allein im Telekommunikationsgesetz (TKG) und von 57 geänderten weiteren Gesetzen und Verordnungen. Die neuen Regelungen treten am 1. Dezember 2021 in Kraft, damit sich insbesondere die Telekommunikationsunternehmen und die Bundesnetzagentur auf die neuen Regelungen einstellen und vorbereiten können.

Das TKMoG stellt einen zeitgemäßen und zukunftsorientierten Rechtsrahmen für den deutschen Telekommunikationsmarkt und seine Endkunden dar. Das Gesetz dient dabei in erster Linie der Umsetzung des Europäischen Kodex für die elektronische Kommunikation („Kodex“), der 2018 in Kraft getreten ist. Dieser spiegelt die Marktentwicklungen seit der letzten großen Überarbeitung des Rechtsrahmens 2009 wider und ist Weichensteller für den modernisierten nationalen Telekommunikationsrechtsrahmen.

Mindestens 1 Gigabit pro Sekunde sollen die Netze der Zukunft ermöglichen.

Das TKMoG betrifft zahlreiche Themenbereiche in Verantwortung des BMWi wie die Marktregulierung, den Schutz der Endkunden, das institutionelle Gefüge oder auch den Bereich der öffentlichen Sicherheit. In den Kompetenzbereich des Ko-Federführers BMVI fallen mit der Frequenzpolitik, den Wegerechten sowie dem Universaldienst bzw. dem Recht auf schnelles Internet ebenso wichtige Themen, die für den Ausbau der digitalen Infrastruktur und für die Schaffung gleichwertiger Lebensverhältnisse von zentraler Bedeutung sind. Im Rahmen dieses Artikels legen wir den Fokus auf die Kernthemen in BMWi-Zuständigkeit in den Bereichen Marktregulierung und Kundenschutz.

Vom „Hochgeschwindigkeitsnetz“ zum „Gigabitnetz“

Ganz oben auf der politischen Prioritätenliste steht der schnellere und flächendeckende Ausbau von Gigabitnetzen. Vor diesem Hintergrund wird mit dem TKMoG ein Ordnungsrahmen geschaffen, der wichtige Impulse für Investitionen und Innovationen setzt, um den marktgetriebenen Ausbau der digitalen Infrastruktur voranzubringen.

In Kürze Das neue Gesetz gibt wichtige Impulse für Investitionen in den schnelleren und flächendeckenden Ausbau von Gigabitnetzen.

Ausgerichtet ist die Regulierung künftig auf einen flächendeckenden Ausbau von Telekommunikationsnetzen mit besonders hoher Kapazität. Hierbei handelt es sich um Telekommunikationsnetze, die Geschwindigkeiten von mindesten einem Gigabit pro Sekunde (Gbit/s) erreichen können. Damit wird auch in regulatorischer Hinsicht die Abkehr vom klassischen Kupferkabel vollzogen: Das bisherige Regulierungsziel von mindestens 50 Megabit pro Sekunde (Mbit/s) wird damit weiterentwickelt. Der marktgetriebene Wechsel von der alten Kupferkabel auf die neue Glasfaserwelt wird mit rechtlichen Leitplanken abgesichert, um einen geordneten Übergang für Wettbewerb und Endnutzer zu gewährleisten.

Zugleich muss ein modernisierter Telekommunikationsrechtsrahmen auch mit der technischen Entwicklung Schritt halten. Für die Nutzer spielt es eine zunehmend geringere Rolle, ob sie sich zur Kommunikation eines „klassischen“ Telekommunikationsdienstes (Telefon, SMS) bedienen oder ob sie hierfür einen sogenannten Over-the-Top-Dienst (z. B. Messenger-Dienst) nutzen. Entscheidend ist die Funktionalität.

Von „Netz zu Netz“ – Künftig auch von „Messenger zu Messenger“?

Um einen wirksamen Schutz der Endkunden sicherzustellen, werden im modernisierten Rechtsrahmen die Begriffsbestimmungen stärker an der Funktionsweise und weniger an der spezifischen technischen Umsetzung ausgerichtet. Der vom Kodex neu eingeführte, etwas sperrige Begriff des „nummernunabhängigen interpersonellen Telekommunikationsdienstes“ führt dazu, dass künftig auch Messenger-Dienste, E-Mail-Dienste oder Voice over IP-Anwendungen zweifelsfrei vom Rechtsrahmen erfasst werden und die Anbieter dieser Dienste bestimmte Verpflichtungen erfüllen müssen, insbesondere in den Bereichen Verbraucherschutz und Sicherheit.

Modernisierung – vom Standard der alten Kupferkabel hin zur neuen Glasfaserwelt.

Das TKMoG schafft zudem die Voraussetzungen dafür, dass die Bundesnetzagentur die Anbieter von Messenger-Diensten verpflichten kann, ihre Dienste interoperabel auszugestalten. Das bedeutet, dass Nutzer – so, wie sie vom Telekom-Netz ins Vodafone-Netz telefonieren oder SMS schreiben können – auch vom WhatsApp-Messenger-Dienst zum Telegram-Messenger-Dienst kommunizieren können, ohne dabei den Anbieter zu wechseln. Allerdings hat der europäische Gesetzgeber hier bewusst hohe Hürden eingezogen, so dass eine solche Verpflichtung nur in bestimmten Ausnahmesituationen, z. B. wenn die Kommunikation zwischen Endnutzern nicht ausreichend sichergestellt ist, in Betracht kommen kann.

In Kürze Die Kommunikation zwischen verschiedenen Messenger-Diensten kann in bestimmten Fällen angeordnet werden.

Marktregulierung: Im Zeichen des Gigabitnetzausbaus

Wie schnell das neue Gigabitziel erreicht wird, hängt in erster Linie von den Marktakteuren ab. Aktuell ist die Marktdynamik hoch: Die Investitionen der Unternehmen waren dem Wettbewerberverband VATM zufolge im letzten Jahr mit fast zehn Mrd. Euro so hoch wie zuletzt vor 20 Jahren; außerdem hat sich laut VATM die Anzahl gigabitfähiger Anschlüsse seit Ende 2018 von rund elf Mio auf knapp 30 Mio. deutlich erhöht – Tendenz weiter steigend (Abbildung 3).

Diesen dynamischen Ausbauprozess unterstützt der neue Rechtsrahmen ganz konkret: Er nimmt verstärkt den Ausbau neuer Gigabitnetze in den Blick, ohne dabei von der bewährten wettbewerbsorientierten Regulierung Abschied zu nehmen. Auch weiterhin geht es darum, Wettbewerbern Zugang zu den Netzen marktmächtiger Unternehmen zu gewähren, um so die besten (Markt-)Ergebnisse für die Endnutzer zu erzielen. Gleichzeitig werden der Bundesnetzagentur als zuständiger Regulierungsbehörde neue Instrumente (bspw. Zugangsverpflichtungen auch für nicht marktmächtige Unternehmen) an die Hand gegeben und ihr bestehendes Instrumentarium wird flexibilisiert.

Knapp 30 Millionen Anschlüsse sind laut VATM zurzeit gigafähig.

Branchenlösungen, insbesondere solche, die den Gigabit- und Glasfaserausbau voranbringen, gewinnen an Gewicht. Hier hat das BMWi im Rahmen der Verhandlungen zum Kodex erreicht, dass deutliche Regulierungserleichterungen nicht nur für Ko-Investitions-, sondern grundsätzlich für unterschiedliche Kooperationsmodelle zwischen marktmächtigen Unternehmen und Wettbewerbern möglich sind. Voraussetzung ist, dass wettbewerbsfördernde – d. h. offene, transparente und nichtdiskriminierende – Bedingungen für alle Marktteilnehmenden vorliegen. Diese werden durch – im Wettbewerbsrecht bereits etablierte – „Verpflichtungszusagen“ des marktmächtigen Unternehmens gewährleistet. Die Bundesnetzagentur wird im Gegenzug auf weitere Verpflichtungen verzichten beziehungsweise den direkten Regulierungseingriff reduzieren.

Insgesamt sieht der neue Rechtsrahmen einen flexibleren Einsatz des Regulierungsinstrumentariums vor, eng orientiert an einem konkret vorliegenden Marktversagen. So führt beispielsweise die Feststellung beträchtlicher Marktmacht nicht automatisch zur Auferlegung von Regulierungsverpflichtungen, auch andere Maßnahmen wie Selbstverpflichtungen von Unternehmen sind möglich Hierdurch entstehen größere Spielräume beim Regulierer und den ausbauenden Unternehmen, durch die Investitionsanreize für den Gigabitausbau gesetzt werden.

Der Marktzugang wird offener gestaltet – Die Endnutzer profitieren.

Eine weitere Entwicklung, die der Kodex und der neue Regulierungsrahmen aufgreifen, ist die seit der Liberalisierung der Märkte deutlich gestiegene Anzahl ausbauender Player im Markt. Der neue Rechtsrahmen nimmt in den Blick, dass lokale „Bottlenecks“ – gerade im Bereich der leistungsfähigen Glasfaser-Infrastrukturen – entstehen können. Geraten Endnutzer in die Abhängigkeit eines einzelnen lokalen oder regionalen Anbieters, kann der Regulierer auch diese Unternehmen verpflichten, Wettbewerbern Marktzugang zu gewähren. Aufgrund der erheblichen Eingriffsintensität und einer im Einzelfall investitionshemmenden Wirkung ist eine solche Verpflichtung nur dort zulässig, wo für den Aufbau paralleler Netzstrukturen tatsächliche oder wirtschaftliche Hindernisse bestehen und Mitnutzungsansprüche für die Versorgung der Endkunden durch konkurrierende Unternehmen nicht ausreichen.

Verbraucherrechte werden gestärkt

In Kürze Durch den neuen Kodex entsteht nun ein EU-weit einheitlich großer Verbraucherschutz.

Bereits das geltende TKG sorgt für ein im europäischen Vergleich hohes Verbraucherschutzniveau für die Endkunden. Bei verschiedenen Themen, wie beim Anbieterwechsel oder auch hinsichtlich der Transparenz im Endkundenmarkt, hat sich der europäische den deutschen Gesetzgeber zum Vorbild genommen. Der Kodex schafft nun erstmalig ein EU-weit einheitlich hohes Verbraucherschutzniveau und verfolgt einen sogenannten eingeschränkten Vollharmonisierungsansatz. Nur bei Themen, die nicht vom Kodex adressiert werden, haben die Mitgliedstaaten die Möglichkeit, eigene Regelungen einzuführen oder beizubehalten. Von diesem verbleibenden Spielraum hat der deutsche Gesetzgeber bei Themen Gebrauch gemacht, die Verbraucher immer wieder vor Herausforderungen stellen.

Nur 50 % des Monatsentgelts muss der Nutzer zahlen, wenn der Anbieter nur 50 % der zugesagten Übertragungsrate bereitstellt.

„Lahmes Internet“ und „geplatzter Technikertermin“

So sind das Auseinanderfallen der vertraglichen zur tatsächlichen Datenübertragungsrate und die fehlenden rechtlichen Konsequenzen seit Jahren Hauptbeschwerdegründe im Telekommunikationsmarkt und waren bereits mehrfach Gegenstand der Beratungen im Bundestag. Hier wurde nun erstmals Abhilfe im Sinne von rechtlichen Konsequenzen geschaffen: Das TKG enthält künftig ein proportionales Minderungsrecht für Fälle nicht vertragskonformer Leistung sowie ein Sonderkündigungsrecht. Kommt es bei Endkunden zu Abweichungen zwischen der vertraglichen und der tatsächlichen Datenübertragungsrate, werden beispielsweise nur 50 statt der zugesagten 100 Mbit/s bereitgestellt, können sie das vertraglich vereinbare Entgelt in dem Verhältnis herabsetzen, in dem die tatsächliche Leistung von der vertraglich vereinbarten Leistung abweicht.

In dem genannten Beispiel würde dies bedeuten, dass nur 50 % des monatlichen Entgelts bezahlt werden müssten. Alternativ können die Endkunden den Vertrag außerordentlich ohne Einhaltung einer Kündigungsfrist kündigen. Die Beweislast liegt beim Kunden; die Abweichung der Geschwindigkeit muss durch das „Messtool“ der Bundesnetzagentur (www.breitbandmessung.de) oder durch ein anderes, von der Bundesnetzagentur zertifiziertes Messtool nachgewiesen werden. Das Recht des Verbrauchers zur Minderung besteht so lange fort, bis der Anbieter den Nachweis erbringt, dass er vertragskonform leistet.

10 % des Monatsentgelts kann der Kunde bei Störungen zurückverlangen – ab dem 5. Tag dann 20 %.

Auch fehlgeschlagene Technikertermine sind häufiger Anlass zur Beschwerde bei der Bundesnetzagentur oder Verbraucherschutzorganisationen. Bei geplatzten Technikerterminen oder einem Ausfall des Telekommunikationsdienstes können Verbraucher künftig eine kurzfristige Entstörung oder in bestimmten Fällen auch eine Entschädigung vom Anbieter verlangen. Bislang verpflichtete das TKG nur das marktmächtige Unternehmen, einer Störung unverzüglich nachzugehen – die Beseitigung der Störung selbst war dabei nicht geschuldet. Diese Regelung wurde auf alle Anbieter ausgeweitet. Zudem werden die Anbieter verpflichtet, die Störung unverzüglich zu beheben. Kann die Störung innerhalb von zwei Arbeitstagen nicht beseitigt werden, sind Verbraucher zu entschädigen. Die Höhe der Entschädigung beträgt – je nachdem, welcher Betrag höher ist – am dritten und vierten Tag fünf Euro oder 10 % und ab dem fünften Tag zehn Euro oder 20 % des vertraglich vereinbarten Monatsentgelts. Wird ein vereinbarter Kundendienstoder Installationstermin vom Anbieter versäumt, kann der Verbraucher für jeden versäumten Termin eine Entschädigung in Höhe von zehn Euro oder 20 % des vertraglich vereinbarten Monatsentgeltes verlangen. Die Regelung berücksichtigt dabei die unterschiedlichen Verantwortlichkeiten, denn auch der Kunde selbst kann ursächlich für den fehlgeschlagenen Termin sein. Gleiches gilt für Störungen des Telekommunikationsdienstes, deren Ursache außerhalb des Einflussbereichs des Anbieters liegt. Auch hier kann sich der Anbieter in bestimmten Fällen freimachen.

WICHTIGE NEUERUNGEN BEIM VERBRAUCHERSCHUTZ IM TELEKOMMUNIKATIONSSEKTOR „AUF EINEN BLICK“ • Anbieter sind vor Vertragsschluss verpflichtet, einem Verbraucher einen Vertrag mit einer anfänglichen Laufzeit von höchstens zwölf Monaten anzubieten. • Nach Ablauf der anfänglichen Mindestvertragslaufzeit kann der Vertrag mit einer Kündigungsfrist von einem Monat gekündigt werden (bislang war die Verlängerung um ein Jahr der Regelfall). • Anbieter müssen Störungen nicht nur unverzüglich nachgehen, sondern diese binnen festgelegter Fristen beheben. • Wird die Störung nicht binnen zwei Kalendertagen behoben oder wird ein vereinbarter Kundendienst- oder Installationstermin vom Anbieter versäumt, kann der Verbraucher festgelegte Entschädigungszahlungen verlangen. • Wenn die tatsächliche von der vertraglich vereinbarten Datenübertragungsrate abweicht, hat der Verbraucher ein Minderungsrecht, das so lange fortdauert, bis der Anbieter vertragskonform leistet.

Kündigungsrecht wird gestärkt

Auch im Vertragsrecht kommen erfreuliche Neuerungen auf die Verbraucher zu: Verbraucher können Verträge künftig nach einer automatischen Verlängerung jederzeit mit Monatsfrist kündigen. Sie können also spätestens nach zwei Jahren und dann monatlich aus einem Vertrag heraus. Anbieter müssen vorher über diese Möglichkeit informieren. Bisher war die Verlängerung um ein Jahr mit Kündigung zum Ablauf des Jahres der Regelfall.

Maximal 12 Monate: Auf Verträge mit einer solchen (kürzeren) Laufzeit haben Endkunden künftig ein Anrecht.

Insbesondere die Vertragslaufzeit war ein zwischen den Ressorts sehr intensiv diskutiertes Thema. Erst im parlamentarischen Verfahren wurde entschieden, dass Endkundenverträge mit einer anfänglichen Laufzeit von zwei Jahren – ohne „Wenn und Aber“ – möglich bleiben. Die Anbieter müssen künftig aber auch einen Vertrag mit einer Laufzeit von höchstens 12 Monaten anbieten, bevor es zu einem Vertragsschluss kommt.

Freie Wahl des TV-Anbieters für die Mieter

Obwohl die anfängliche Laufzeit bereits aufgrund der gegenwärtigen Rechtslage zwei Jahre nicht überschreiten darf, ist es in Deutschland nach wie vor verbreitete Praxis, die monatlichen Grundgebühren für Breitbandanschlüsse (regelmäßig die TV-Kabelanschlussgebühren) dem Mieter dauerhaft über die Umlagefähigkeit der Betriebskosten in Rechnung zu stellen – unabhängig von der tatsächlichen Nutzung und ohne die Möglichkeit des Mieters, sich hiervon zu lösen (sogenanntes Nebenkostenprivileg). Diese Vorgehensweise wird nach Ablauf einer Übergangsfrist zum 1. Juli 2024 unterbunden. Für neu errichtete gebäudeinterne Glasfaser- Infrastrukturen wird zukünftig lediglich eine zeitlich und der Höhe nach befristete Umlage der Investitionskosten (Glasfaserbereitstellungsentgelt) möglich sein. Die Neuregelung sichert die Wahlfreiheit der Verbraucher und stärkt den Wettbewerb um die Versorgung von Endnutzern mit Gigabitnetzen.

Ende für „Mobil deutlich teurer“

Angaben wie „Der Mobilfunkpreis weicht ab“ oder „Mobil deutlich teurer“ kennen alle Verbraucherinnen und Verbraucher. Verständnis für diese intransparente Preisdifferenzierung zwischen Festnetz und Mobilfunk haben die Wenigsten. Nun sorgt das TKMoG auch in diesem Bereich für Verbesserungen. Das neue TKG schafft die Voraussetzungen dafür, dass es abweichende Mobilfunkpreise für Anrufe zu Sonderrufnummern (z. B. Service-Dienste „0180“) künftig nicht mehr geben wird. Vielmehr werden die Preise von der Bundesnetzagentur netzübergreifend einheitlich festgelegt.

SONDERPROBLEM: CALL ID-SPOOFING Was ist das? Als Call ID-Spoofing wird das Manipulieren der bei einem Anruf auf dem Telefondisplay des Angerufenen angezeigten Rufnummer (Call ID) bezeichnet. Häufig wird die Call ID bewusst verändert, um eine bestimmte Identität vorzutäuschen und die Ermittlung des wahren Anrufers zu erschweren. Was ist erlaubt? Was ist verboten? Anrufer dürfen als Call ID nur bestimmte Rufnummern verwenden: Es muss sich um eine deutsche Rufnummer handeln und der Anrufer muss ein Nutzungsrecht an dieser Rufnummer haben. Sonderrufnummern und Notrufnummern dürfen nicht verwendet werden. Stellt ein Anbieter von Telekommunikationsdiensten beim Verbindungsaufbau fest, dass diese Voraussetzungen nicht erfüllt sind, muss er künftig aktiv eingreifen. Was tun bei Call ID-Spoofing? Wenden Sie sich an die Bundesnetzagentur! Die Mitteilung eines Vorfalls kann bequem online mittels Beschwerdeformular erfolgen. Durch das TKMoG wird die Bundesnetzagentur im Bereich der Verfolgung von Rufnummernmissbrauch mit neuen Befugnissen ausgestattet. Sie kann die tatsächliche Rufnummer, von der der Anruf ausging, und ihren Inhaber ermitteln und gegen diesen ein Verfahren einleiten. Dieses kann u. a. zur Abschaltung der Rufnummer oder zur Auferlegung eines Bußgelds führen.

Das Telekommunikationsmodernisierungsgesetz greift darüber hinaus noch weitere Probleme auf, die regelmäßig Gegenstand von Beschwerden bei der Bundesnetzagentur sind. So wird erstmals die Möglichkeit geschaffen, Callcentern Vorgaben für die von ihnen genutzten Anwählprogramme zu machen, um Verbraucher besser vor belästigenden Anrufversuchen zu schützen. Zudem werden Preishöchstgrenzen gesenkt und Angerufene künftig besser vor Rufnummernmanipulationen (sog. Call ID-Spoofing) geschützt.

Kontakt JAN-HENDRIK PIEPER, JASMIN KOBIALKA, DR. PHILIPP GRÜN Referat: Telekommunikations- und Postrecht REBECCA HADER Referat: Grundsatzfragen sowie regulierungs- und wettbewerbspolitische Fragen der TK- und Postpolitik schlaglichter@bmwk.bund.de