Die wirtschaftspolitische Bedeutung des Ausbaus der Kinderbetreuung in Deutschland: Auswirkungen auf Erwerbsbeteiligung von Eltern, Chancengerechtigkeit und Wirtschaftswachstum

Ein flächendeckendes Betreuungsangebot für Kinder gilt als eine wesentliche Voraussetzung für eine hohe Erwerbsbeteiligung von Eltern und insbesondere Müttern. Neben einer verbesserten Vereinbarkeit von Familie und Beruf und damit einem Beitrag zur Gleichstellung von Frauen und Männern kann eine qualitativ hochwertige Kinderbetreuung auch maßgeblich zur Chancengleichheit von Kindern beitragen. Einer guten Betreuungssituation kommt damit nicht zuletzt auch eine entscheidende Rolle als Garant für wirtschaftliches Wachstum und für die Sicherung des Wohlstandes in Deutschland zu. In diesem Artikel wird unter Verweis auf aktuelle Statistiken und die wissenschaftliche Literatur ausführlich beschrieben, wie sich die Kinderbetreuungssituation in Deutschland darstellt, in welchen Bereichen weiterer Verbesserungsbedarf besteht und wie sich dies in der Erwerbsbeteiligung von Eltern und der Entwicklung von Chancengerechtigkeit widerspiegelt.

Größtes Potenzial für den Arbeitsmarkt bei Müttern mit Kindern unter 3 Jahren

Die Kinderbetreuung in Deutschland wurde in den letzten Jahren insgesamt deutlich ausgebaut (vgl. Kasten 1). So hat sich zwischen 2014 und 2024 (jeweils Stichtag 1. März) die Anzahl betreuter Kinder unter 6 Jahren um knapp 18 % erhöht. Den stärksten Anstieg mit 28 % gab es bei der Betreuung unter 3-jähriger Kinder; trotz dieser positiven Entwicklung liegt die Betreuungsquote im Jahr 2024 bei unter 3-Jährigen mit 37,4 % aber weiterhin deutlich unter der Quote 3 bis 5-Jähriger von rund 91 % (Destatis, 2024a).

Ähnliches gilt auch für die Beschäftigungsquote von Müttern. Sie lag 2023 für Frauen mit 1- bis unter 3-jährigen Kindern mit 54,3 % deutlich unter dem Wert von Müttern mit Kindern im Alter von 3-5 Jahren (74 %) bzw. von Müttern über 5-Jähriger (knapp 80 %) (Destatis, 2024b). Entsprechend besteht bei Müttern unter 3-Jähriger noch ein großes, nicht ausgeschöpftes Erwerbspotenzial.

Deutliche Regionale Unterschiede bei Betreuung und Erwerbsbeteiligung

Gleichzeitig bestehen sowohl bei der Betreuungsquote unter 3-Jähriger als auch bei der Erwerbsbeteiligung von Müttern zum Teil große regionale Unterschiede, mit einem eindeutigen Gefälle zwischen West- und Ostdeutschland (Abbildung 1; aufgrund der Vergleichbarkeit jeweils Daten aus 2023). Dies spiegelt sich auch in den Betreuungswünschen von Eltern wider: Während im Jahr 2023 in westdeutschen Bundesländern die Betreuungsquote im Durchschnitt 32,7 % betrug, lag die gewünschte durchschnittliche Betreuungsquote bei 48,6 %, eine Differenz von fast 16 Prozentpunkten. In ostdeutschen Ländern lag diese Differenz mit 8,6 Prozentpunkten deutlich niedriger. Zudem lag mit 54,2 % sowohl die tatsächliche bzw. mit 62,8 % auch die gewünschte Betreuungsquote auf einem deutlich höheren Niveau (BMFSFJ, 2024).

Des Weiteren weist eine Studie der Bertelsmann Stiftung (2021) auf Stadt-Land-Disparitäten hin. So werden Kinder in Städten (vor allem in Großstädten wie Berlin, Frankfurt und Hamburg) und städtischen Regionen rund 2 Monate früher und mit höherem Betreuungsumfang in Kitas betreut als in ländlichen Regionen. Die (Ganztags-)Betreuungsquote unter 3-jähriger Kinder ist vor allem in Westdeutschland in vielen städtischen Regionen um bis zu 18 Prozentpunkte höher als in ländlichen Regionen (Destatis, 2024c).

Auch beim Arbeitsumfang der Mütter bestehen regionale Unterschiede: Ostdeutsche Mütter arbeiten im Durchschnitt mehr Wochenstunden als westdeutsche Mütter (Blömer et al., 2021). In diesem Zusammenhang spielen in Ostdeutschland monetäre Aspekte und die Angst vor Arbeitsplatzverlust eine wichtige Rolle. So entspricht auch der relativ frühe Betreuungsbeginn bei Kindern im Alter von rd. 7 Monaten nicht immer den tatsächlichen Wünschen erwerbstätiger ostdeutscher Mütter (Bertelsmann Stiftung, 2021).

Teilzeit ist nach wie vor präferierter Arbeitsumfang von Müttern

Die Aufnahme einer Beschäftigung hängt bei Müttern deutlich vom Alter des jüngsten Kindes ab: Wenn das jüngste Kind unter einem Jahr alt ist, sind lediglich 11,3 % der Mütter erwerbstätig, während Mütter mit 1- bis 2-jährigen Kindern schon zu 54,3 % in Erwerbstätigkeit sind. Die Erwerbstätigenquote steigt nochmal um etwa 20 Prozentpunkte auf 74 % an, wenn das Kind zwischen 3 und 5 Jahre alt ist. Bis zur Volljährigkeit des Kindes stabilisiert sich die Quote schließlich auf über 80 %. Bei Vätern hingegen bestehen – neben grundsätzlich deutlich höheren Erwerbsquoten – nur leichte Unterschiede bei der Beschäftigung nach Kindesalter. So gehen rund 90 % der Väter von unter 3-jährigen einer Beschäftigung nach, gegenüber rund 93 % der Väter von über 6-Jährigen.

Auch beim Arbeitsumfang bestehen deutliche Unterschiede zwischen Müttern und Vätern (Destatis, 2024b). Während Väter überwiegend in Vollzeit arbeiten, arbeiten Mütter überwiegend in Teilzeit. Mit zunehmendem Alter des Kindes steigt zwar der Anteil der in Vollzeit arbeitenden Mütter von ca. 11 % auf 34 %, Teilzeitbeschäftigung stellt aber bis zur Volljährigkeit eher die Norm dar. Der Teilzeitanteil steigt über die Altersgruppen der Kinder dabei ebenfalls an, von 29 % auf 45 %. Laut Blömer et al. (2021) stellen 20-30 Wochenstunden derzeit auch jenen Arbeitsumfang dar, bei der sich Familie und Beruf aus Sicht der Betroffenen am besten vereinbaren lassen.

Gambaro et al. (2024) zeigen allerdings, dass viele Mütter gerne mehr arbeiten würden, gerade wenn die Kinder noch relativ jung sind. So ist die Diskrepanz zwischen gewünschter und tatsächlicher Arbeitszeit von Müttern am höchsten, wenn das jüngste Kind 2-12 Jahre alt ist. Diese Mütter würden immerhin von durchschnittlich 22 auf 26 Wochenstunden aufstocken, falls eine entsprechende Betreuung vorliegt. Neben fehlenden Betreuungsplätzen beruhe die starke Teilzeitfokussierung von Müttern aber auch auf finanziellen Anreizen des deutschen Steuer- und Transfersystems, die ein Hauptverdiener-Modell attraktiver erscheinen lassen als eine gleichberechtigte Aufteilung der Erwerbsarbeit, auch wenn Letztere oft den eigentlichen Wünschen gerade junger Eltern entspreche. Die Studienautorinnen verweisen dabei insbesondere auf das Zusammenspiel von Ehegattensplitting und Minijobs sowie beitragsfreier Mitversicherung von Eheleuten in der gesetzlichen Krankenversicherung.

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Studien belegen positive Wirkung von Kinderbetreuung auf die Erwerbsbeteiligung von Müttern

Empirische Evidenz für die Arbeitsmarktpartizipation von Müttern in Abhängigkeit vom Ausmaß der Kinderbetreuung bietet u. a. eine Reform in Deutschland (vgl. Kasten 2), die die Betreuungskapazität für 1- bis 3-jährige Kinder von 9,8 % in 2006 auf 27,4 % in 2014 erhöhte. Darauf basierend zeigen Müller und Wrohlich (2020), dass umgerechnet je fünf zusätzlich betreuter Kinder eine vorher nicht arbeitende Mutter eine Teilzeitbeschäftigung mit 20-35 Wochenstunden aufgenommen hat. Insgesamt führt die Studie die Hälfte des Anstiegs der Erwerbsbeteiligung von Müttern 1- bis 3-jähriger Kinder von 2006 bis 2014 – von 46 % auf 53 % – auf diese Reform zurück. Zudem zeigen sich nicht nur Effekte auf die tatsächlich geleistete Arbeitszeit; auch die gewünschte Stundenanzahl wird im Zuge besser verfügbarer Betreuung nach oben angepasst (Zimmert, 2023).

Die Aufwertung von Teilzeitbeschäftigungen selbst hat allerdings ebenso einen deutlichen Anteil an der Steigerung der Erwerbsbeteiligung von Müttern. Im Jahr 2001 wurde ein gesetzliches Recht auf Teilzeit eingeführt, welches 2019 um das Recht zur Brückenteilzeit erweitert wurde. Damit haben Beschäftigte das Recht auf eine zeitlich befristete Teilzeit, nach welcher sie automatisch wieder zur ursprünglichen Arbeitszeit zurückkehren. Paule-Paludkiewicz (2024) zeigt, dass die im Jahr 2001 eingeführten Änderungen eine vermehrte Aufnahme von Teilzeit-Tätigkeiten und damit eine Steigerung der Arbeitsmarktpartizipation von Müttern um 4,6 Prozentpunkte zur Folge hatten. Außerdem ergeben sich langfristig positive Lohneffekte, da es in Teilzeit arbeitenden Müttern im Vergleich zu solchen, die nicht arbeiten, gelingt, ihr spezifisches Humankapital zu erhalten. Allerdings kommt es auch zu einer Abnahme oder einem Aufschub weiterer Geburten um 16 % gegenüber Müttern, die aufgrund der Arbeitgebergröße nicht für das Recht auf Teilzeit berechtigt waren.

Mit Blick auf Geburten hat der Ausbau der Betreuungskapazitäten für sich genommen die Fertilität allerdings erhöht. Bauernschuster et al. (2016) zeigen, dass eine Erhöhung der Betreuungskapazität um 10 Prozentpunkte die Geburtenrate um 2,8 % steigert. Dies entspricht einer fünfmal so effektiven Erhöhung im Vergleich zur Auswirkung eines äquivalenten Anstiegs von Direktzahlungen wie z. B. dem Kindergeld.

Insbesondere sozial benachteiligte Kinder profitieren von frühkindlicher Betreuung

Wie sich Programme, die die Betreuung und Förderung sehr junger Kinder unterstützen, auf die Entwicklung von Kindern auswirken, zeigen Schmitz et al. (2017) in einer Metastudie für Deutschland: Sie dokumentieren deutliche, positive Effekte auf die Entwicklung von Kindern und beziffern den Nutzen der Programme rd. doppelt so hoch wie deren Kosten. In den „Nutzen“ dieser Programme werden neben Erwerbseffekten der Mütter vor allem Steigerungen des zu erwartenden Lebenseinkommens über z. B. Bildungserfolge der betrachteten Kinder einbezogen. Langfristige Daten für die USA zeigen sogar noch viel höhere positive Effekte auf Bildungserfolge und späteres Erwerbseinkommen (Spieß, 2021).

Insbesondere Kinder aus benachteiligten Haushalten profitieren laut einer in Deutschland durchgeführten Studie von Cornelissen et al. (2018) von staatlicher Kinderbetreuung. Gleichzeitig weisen diese Kinder aber die niedrigsten Betreuungsquoten auf. Auch international zeigt sich, dass entsprechende Betreuungsmaßnahmen vor allem von bessergestellten Kindern in Anspruch genommen werden, die einen geringeren zusätzlichen Nutzen aus den Programmen ziehen.

Auswirkungen auf das Wirtschaftswachstum

In einer Studie des BMWi aus dem Jahr 2016 bescheinigen Krebs und Scheffel (2016) dem öffentlichen Ausbau von Ganztags-Kitas und Ganztags-Schulen eine langfristige fiskalische Rendite von 14,3 % pro Jahr. In dieser Rechnung mündet eine Anfangsinvestition von 10 Mrd. Euro in den ersten 5 Jahren und 6 Mrd. pro Jahr in den Folgejahren in Mehreinnahmen von 10,6 Mrd. Euro nach 20 Jahren, wobei die Amortisationszeit des Ausbaus 11 Jahre beträgt. Dieser Effekt ergibt sich durch rd. 0,5 Mio. zusätzliche vollzeitäquivalente Beschäftigte über 20 Jahre. Das reale Bruttoinlandsprodukt (BIP) wächst zudem bereits um zusätzliche 0,3 % im ersten Jahr und die Beschäftigung steigt kurzfristig bereits um etwa 170.000 Vollzeitäquivalente. Insgesamt kumuliert sich das zusätzliche BIP auf 1,1 % des Ausgangs-BIP nach 20 Jahren. Die Hälfte des Effekts wird hier von positiven anschließenden Bildungserfolgen der Kinder getragen – ohne diese Bildungserfolge würde sich die Investition nach rund 15 Jahren amortisieren und das BIP nur um 0,82 Prozentpunkte steigern.

Herausforderungen für einen weiteren Ausbau staatlicher Kinderbetreuung

Ein Problem beim weiteren Ausbau der staatlichen Kinderbetreuung stellt die Zielgenauigkeit dar, da Probleme bei der Erreichbarkeit niedrig qualifizierter und/oder sozial benachteiligter Mütter bzw. Kinder bestehen (s. oben). Cornelissen et al. (2018) empfehlen daher zunächst eine Informationskampagne, um schlechter gestellte Haushalte zu erreichen. Zusätzlich reagieren sozial benachteiligte Eltern stark auf die Kosten der Kinderbetreuung. So zeigt Löffler (2024) anhand von Lohnerhöhungen für Erziehende, die sich auf die monatlichen Kita-Beiträge der Eltern auswirken, dass Eltern die Kosten ab einer bestimmten Höhe nicht mehr tragen können bzw. wollen. Cornelissen et al. (2018) empfehlen daher grundsätzlich eine einkommensabhängige Staffelung von Betreuungskosten. Auch Beitragserhöhungen sollten demnach entsprechend umgelegt werden und nicht pauschal erfolgen.

Eine komplett kostenfreie Betreuung kann hingegen zu Lasten der Qualität gehen (Meiner-Teubner et al., 2023). Ein Proxy für die Qualität ist der sog. Personal-Kind-Schlüssel, das heißt die Anzahl von Kindern pro Betreuungsperson. Für unter 3-Jährige ist der Schlüssel im Jahr 2021 für Berlin (5,2:1) und Mecklenburg-Vorpommern (5,6:1) im Ländervergleich am höchsten. In diesen beiden Bundesländern ist der Besuch der Kita grundsätzlich kostenfrei. In Westdeutschland betreut eine Person hingegen zwischen 2,9 Kindern (Baden-Württemberg) und 4,2 Kindern (Hamburg).

Fazit

Die oben dargestellten Studien belegen den positiven Effekt von staatlicher Kinderbetreuung auf die Erwerbsbeteiligung von Müttern, die Bildungserfolge von Kindern und schließlich das Wirtschaftswachstum. Trotz der Fortschritte in den letzten Jahren belegen die verschiedenen Analysen allerdings ebenso, dass weiterer Handlungsbedarf besteht. So empfiehlt auch der Sachverständigenrat zur Begutachtung der gesamtwirtschaftlichen Entwicklung in seinem letzten Jahresgutachten, den Ausbau von Kinderbetreuungsplätzen sowohl in quantitativer als auch qualitativer Hinsicht weiter voranzutreiben (SVR 2023). Insbesondere bei der Betreuung von unter 3-jährigen sowie der Betreuung von Kindern aus sozial benachteiligten Familien bestehe weiterhin Verbesserungspotenzial.